Генштаб перестает играть главную роль в определении основных принципов формируемой в России Концепции военного строительства
Наращивание Советом обороны и Советом безопасности РФ активности в сфере военной политики страны, поручение Президента подготовить совместно с Госдумой законопроект “О военной реформе” при затягивании принятия окончательного замысла военного строительства в России говорит об известном отходе Генштаба и Минобороны РФ от лидирующей роли в разрабатываемых сегодня общих принципах оборонного построения России.
Прошло уже больше двух месяцев со дня заседания комиссии по военному строительству при Президенте РФ, на которой был рассмотрен подготовленный Генштабом замысел военного строительства в России, но ни этот замысел, ни концепция военной реформы до сих пор до конца не рассмотрены и не утверждены. Это говорит о наличии серьезных противоречий в руководстве страны на этот счет.
Подобный вывод подтверждает и известие о скором оперативном подчинении погранвойск Федеральной службе безопасности (ФСБ). Как отмечают многие СМИ со ссылками на источники в Совете обороны, проект указа о таком подчинении будет представлен президенту РФ Борису Ельцину в течение ближайшего месяца.
Руководить ею, по словам представителей Кремля, будет директор ФСБ. Однако говорить о сроках окончательного слияния двух служб пока рано. Президентским указом этого сделать нельзя, и потребуются изменения в законодательстве, в частности, в законе о безопасности и законе о Федеральной пограничной службе.
По всей видимости, после подписания указа об оперативном подчинении погранвойск ФСБ Правительство РФ выступит с законодательной инициативой и передаст в Госдуму России на рассмотрение проект закона, который откорректировал бы изменение функций ФПС и ФСБ. Несмотря на то, что представители Совета обороны утверждают, что другие силовые структуры не будут включены в состав ФСБ, в прессе (См. “Все спецслужбы снова вернуться на Лубянку ?”, “Известия N 14 от 27.01.98 г. с.1-2) уже обсуждаются варианты возвращения под крыло контрразведчиков Федерального агентства правительственной связи, Службы внешней разведки, Федеральной службы охраны, Службы безопасности Президента.
Необходимость такого объединения диктуется сложными экономическими проблемами страны. Предполагается, что объединение спецслужб под одно крыло и создание единой системы тылового, технического и кадрового обеспечения значительно сократит расходы бюджета на нужды силовых структур.
Так или иначе решение о включении погранвойск в структуры ФСБ можно считать свершившимся фактом. Ничего страшного здесь нет. До 1993 года пограничные войска входили в систему министерства безопасности России (ранее – КГБ), преобразованного тогда же в Федеральную службу контрразведки, теперь – ФСБ. Кремлевские эксперты признают, что выделение погранвойск в самостоятельную службу было во многом связано с субъективными факторами, в частности, личностью Андрея Николаева, который возглавлял ФПС все это время и был освобожден от должности в декабре 1997 года.
Несколько дней назад назначен новый директор ФПС – генерал-полковник Николай Бордюжа, уже работавший в органах контрразведки. Так, что, думается, контакты с новым начальством не будут для него тяжелыми и необычными.
По словам экспертов Совета обороны, со стратегической точки зрения объединение ФСБ и ФПС должно подтвердить, что в российской доктрине безопасности подготовка к глобальной ядерной войне уступила место предотвращению и преодолению “конфликтов низкой и средней интенсивности”.
“Россия хочет не воевать на границе силами погранотрядов, а цивилизованно ее охранять, делая больший упор на разведку и контрразведку”, – отмечают эксперты Совета обороны. И в нынешних условиях “цели и задачи” пограничников “на 90 процентов” совпадают с задачами ФСБ. К тому же объединение двух служб позволит, по их словам, сократить центральный аппарат, прежде всего ФПС, и расходы на его содержание, а высвобождаемые средства – направить на “реальную охрану границы”.
Решение сократить управленческий аппарат – дело хорошее. Однако некоторые аргументы в пользу объединения ФПС и ФСБ можно попытаться опровергнуть. Скажем, очень трудно понять в словах представителей Совета обороны, каким образом обусловлена связь между глобальной ядерной войной и конкретными функциями структур, охраняющих границу. При так называемых конфликтах “низкой и средней интенсивности”, которые сейчас имеют место в некоторых приграничных регионах РФ и СНГ, роль погранотрядов в охране и возможной обороне границы усиливается. Скажем, России усиленные погранвойска объективно необходимо иметь на границах Северного Кавказа, в Таджикистане и может быть других районах РФ и странах СНГ, где близ границы возможны угрозы безопасности страны.
Очень трудно согласиться и с тем, что погранвойска и контрразведка имеют на 90 процентов схожие задачи. Функции и задачи погранвойск и ФСБ определены законами и, конечно, не совпадают так, как это хочется видеть кому-то из Совета обороны.
Не исключено, что идея оперативного подчинения Федеральной пограничной службы ФСБ, реализуется в пику тому, чтобы не подчинять пограничников Генштабу, как это предлагали некоторые представители Минобороны. В свое время Николаев сумел дистанцироваться от Минобороны, убедив Президента смотреть на будущее ФПС как структуру больше гражданскую нежели военную, которая постепенно будет трансформироваться в специальную гражданскую службу.
Известно, что в своем замысле военного строительства в России Минобороны предлагало оптимизировать территориальное построение округов различных силовых структур по одному типу. То есть предлагалось на месте 12 военных округов и флотов ВС РФ, 7 округов внутренних войск, 6 пограничных округов и 9 региональных центров МЧС установить единое военно-административное деление по стратегическим направлениям – Западное ( с центром управления в Москве) ), Юго-Западное ( в Ростове-на-Дону) , Северо-Западное (в Санкт-Петербурге), Центрально-Азиатское (в Самаре), Восточно-Сибирское (Чита) и Дальневосточное (Хабаровск). В этих стратегических направлениях в целях экономии кадровое, техническое и тыловое обеспечение войск различных силовых структур предполагалось объединить и унифицировать. Но эта идея сегодня, как говорится, зависла в воздухе.
Многим силовым структурам не выгодно быть “под пятой” Генштаба и по его планам иметь единое обеспечение войск. Вполне понятно, что такое обеспечение ущемляет в известной степени их самостоятельность. Но кроме субъективных, здесь есть и объективные предпосылки для разногласий. Вооруженные силы и другие силовые министерства имеют как схожие задачи и функции, так специфические. Мероприятия по унификации управления и обеспечения требуют больших затрат и сил. А насколько все это будет надежно на практике еще не проверено. Вот видимо еще и поэтому тормозится утверждение замысла военного строительства в РФ.
Здесь получается парадоксальная ситуация. Сейчас почти все силовые структуры утвердили у президента собственные концепции своего реформирования, однако, эти концепции не объединены общим замыслом обороны страны, как предлагает Генштаб, и представляются во многом обособленными. Не только пограничники поспешили объявить себя гражданским ведомством. Таким же образом поступило и Министерство по чрезвычайным ситуациям (МЧС). По замыслу военного строительства в России МЧС РФ лишится войск гражданской обороны и постепенно трансформируется в Государственную спасательную службу.
Между тем не исключено, что объединяющая роль Генштаба в вопросах военного управления страной не утверждается в концептуальных документах еще и по политическим мотивам. Концентрация военной власти в одних руках в условиях социально-экономической и политической нестабильности увеличивает вероятность военных переворотов. И вероятность такой угрозы, видимо, учитывают в Кремле. Нынешние руководители страны не меньше, чем во времена советской власти пытаются отслеживать и поддерживать на управляемом уровне морально-психологическое состояние и политические установки личного состава.
Однако до сих пор глобальный гражданский контроль за армией отсутствует. И в первую очередь это связано с невозможностью государства следить за потоками расходования в ВС РФ финансовых средств. Видимо поэтому в правительстве готовится проект указа Президента о переходе армии и флота на казначейскую систему обеспечения войск. Согласно такому законопроекту финансирование армии будет осуществляться через региональную казначейскую сеть и военное руководство не сможет перенаправлять выделяемые по тем или иным статьям деньги на другие нужды войск. У армии отобрали функции, связанные с самостоятельной продажей высвобождаемого в процессе реформ военного имущества, обеспечение квартирами увольняемых офицеров тоже будет контролировать Минфин. Что из этого выйдет, сказать трудно. Но ясно, что роль Минобороны уменьшается не только в определении общих направлений военного строительства в стране, но и в некоторых вопросах управления и обеспечения войск.
Гражданский контроль за военным ведомством будет усиливаться, однако, руководство страны, видимо, понимает, что экономические проблемы государства, недостаток средств, отводимых на финансирование армии и флота, могут негативно сказаться на морально-психологическом состоянии войск. Поэтому усиление ФСБ погранвойсками можно связать еще с тем, что в условиях нестабильности спецслужбам, которые в целом лояльны руководству страны, в случае непредвиденных обстоятельств (волнений, попыток военного переворота и т.п.) просто необходимо иметь в подчинении так называемые лояльные элитарные войска (к ним, безусловно, можно отнести пограничников). Не исключено, что при резком сокращении внутренних и воздушно-десантных войск, президент страны рассматривает пограничников как свой самый надежный резерв.
С образованием новой укрупненной службы, отвечающей за безопасность в стране, видимо, встанет вопрос о ее руководителе. Не исключено, что Николай Ковалев покинет свой пост, поскольку ФСБ за последнее время имела много нареканий со стороны руководства страны. Нелепое “убийство” сотрудника “Альфы” при захвате террориста близ Шведского посольства, прорыв боевиков из Чечни в Буйнакск – все это вряд ли нравится Кремлю. Видимо поэтому в прессе уже обсуждаются новые кандидатуры на пост начальника объединенного ФСБ. Называются фамилии экс-начальника ФПС Андрея Николаева, заместителя руководителя Администрации Президента РФ Евгения Савостьянова и т.п. Но пока с большой вероятностью можно сказать, что Президент еще сам не решил, кто будет новым руководителем самой влиятельной в стране спецслужбы. Иначе назначение могло бы состояться уже сегодня.
